Phân tích các quy định về giải quyết tranh chấp đất đai trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) so sánh với Luật Đất đai năm 2013, PGS. TS Tô Văn Hòa, Trường Đại học Luật Hà Nội cho biết, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định về giải quyết tranh chấp đất đai tại hai điều luật là Điều 224: Hoà giải tranh chấp đất đai và Điều 225: Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Hai điều này đều thuộc Mục 2: Thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, Chương XV: Giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lí vi phạm pháp luật về đất đai.
Trong Luật Đất đai năm 2013, các quy định về giải quyết tranh chấp đất đai cũng tập trung ở 02 điều luật: Điều 202: Hoà giải tranh chấp đất đai và Điều 203: Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, thuộc Mục 2: Thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lí vi phạm pháp luật về đất đai, Chương XIII: Giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lí vi phạm pháp luật về đất đai.
PGS. TS Tô Văn Hòa, Trường Đại học Luật Hà Nội
Như vậy, cấu trúc điều chỉnh đối với vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và Luật Đất đai năm 2013 là giống nhau, tuy vậy về nội dung điều chỉnh có một số điểm khác nhau.
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) tiếp tục khuyến khích thủ tục hoà giải tranh chấp đất đai. Các thủ tục hoà giải bao gồm: tự hoà giải, hoà giải cơ sở, hoà giải tại toà án và hoà giải tại uỷ ban nhân dân (UBND) cấp xã. So với Luật Đất đai năm 2013, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bổ sung quy định khuyến khích hoà giải tại toà án (khoản 1 Điều 224) và việc hoà giải tranh chấp đất đai tại toà án được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự và pháp luật về hoà giải, đối thoại tại toà án (khoản 3 Điều 224). Thủ tục hoà giải tranh chấp đất đai tại cấp xã vẫn là trọng tâm của cơ chế hoà giải tranh chấp đất đai với các thủ tục về cơ bản giữ nguyên như Luật Đất đai năm 2013; theo đó trách nhiệm tổ chức hoà giải là của chủ tịch UBND cấp xã nơi có tranh chấp; thủ tục này phải được thực hiện trong thời hạn 45 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai.
Tuy nhiên, Dự thảo quy định trong trường hợp tại địa bàn không có đon vị hành chính cấp xã thì không thực hiện thủ tục hoà giải này (khoản 5 Điều 225). về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, quy định trong Dự thảo có sự thay đổi lớn so với Luật Đất đai năm 2013. Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ tranh chấp đất đai hoà giải không thành tại UBND cấp xã thì mới tiến hành giải quyết tại các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, bao gồm: toà án nhân dân (TAND), UBND cấp huyện, UBND cấp tỉnh và Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Các đại biểu Quốc hội đã xem xét, cho ý kiến về Dự án Luật Đất đai (sửa đổi)
TAND có thẩm quyền giải quyết đất đai trong hai trường hợp: Đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) hoặc có một trong số các cơ sở pháp lí để xác định quyền của mình đối với đất theo Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 (khoản 1 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013); Đương sự không có giấy chứng nhận hoặc không có một trong số các cơ sở theo Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 song đương sự chọn TAND để giải quyết tranh chấp của mình.
Nếu rơi vào trường hợp không có giấy chứng nhận QSDĐ hay cơ sở pháp lí để xác định quyền đối với đất theo Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 và các bên lựa chọn thì UBND cấp huyện, UBND cấp tỉnh hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ có thẩm quyền giải quyết như sau: Trường họp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính. Trường hợp tranh chấp mà một bên là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì các bên có quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính.
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) có tiếp cận đơn giản hon nhiều so với Luật Đất đai năm 2013, theo đó mọi tranh chấp đất đai, tranh chấp đất đai gắn liền với tài sản trên đất đều thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND và được giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. Cơ quan hành chính nhà nước hoàn toàn không có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Các UBND các cấp chỉ có trách nhiệm cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lí, sử dụng đất để làm căn cứ cho TAND giải quyết theo thẩm quyền khi được yêu cầu. Đối với các tranh chấp đất đai phát sinh từ hoạt động thương mại thì trọng tài thương mai có thể giải quyết theo quy định của pháp luật trọng tài thương mại (Điều 225 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
Quan tâm đến nội dung này, PGS. TS Tô Văn Hòa và các chuyên gia chỉ ra rằng, tiếp cận điều chỉnh của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay về cơ bản là hợp lí, với sự khuyến khích cơ chế hoà giải tranh chấp đất đai tại cấp cơ sở trước khi tiến hành giải quyết theo các cơ chế chính thức. Tuy nhiên, quy định của Dự thảo còn một số nội dung chưa phù hợp, cần được hoàn thiện.
Thứ nhất, không nên quy định chỉ có toà án mới có thẩm quyền giải quyết đối với tranh chấp đất đai và việc giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. Việc quy định chỉ có toà án mới có thẩm quyền giải quyết đối với tranh chấp đất đai là một điểm mới căn bản của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Tuy nhiên, trong bối cảnh công tác thống kê, quản lí đất đai còn nhiều bất cập như hiện nay thì quy định như vậy là chưa hợp lí. Trên thực tế có thể xảy ra những loại hình tranh chấp đất đai không thể giải quyết triệt để được chỉ bằng toà án như: Tranh chấp về “quyền sử dụng đất” giữa hai cá nhân có lợi ích thực tế liên quan tới đất nhưng mảnh đất tranh chấp lại đang thuộc quyền sử dụng hợp pháp của một chủ thể khác. Tranh chấp về việc đất bị cấp trùng sổ đỏ hoặc cấp nhầm sổ đỏ. Tranh chấp thuộc dạng này xảy ra khi một người đến cơ quan nhà nước làm thủ tục thực hiện quyền của mình đối với đất thì phát hiện ra giấy chứng nhận QSDĐ đối với mảnh đất đó đã được cấp cho một người khác.
Thứ hai, cần có quy định thành lập hội đồng phối hợp xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai ở cấp tỉnh. Khi quy định cả TAND và cơ quan hành chính nhà nước đều có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp đất đai thì có thể dẫn tới tình trạng đùn đẩy giữa hai loại cơ quan này khi giải quyết một vụ việc tranh chấp đất đai cụ thể. Bởi lẽ bên cạnh tranh chấp đất đai phổ biến có bản chất tư pháp thì còn có những tranh chấp đất đai thuộc bản chất hành chính, ví dụ các tranh chấp về đất liên quan tới cấp sai giấy chứng nhận QSDĐ, do đó chưa có cơ sở pháp lí vững chắc để xác định quyền lợi và nghĩa vụ của các bên.
Đối với các tranh chấp đất đai phức tạp thì điều này càng dễ xảy ra, đặc biệt như trường hợp đề cập trên đây khi việc giải quyết bằng con đường tư pháp tỏ ra là có cơ sở song không thể giải quyết triệt để nếu cơ quan hành chính không vào cuộc để giải quyết vấn đề chính sách đất đai. Vì vậy, cần có quy định thành lập hội đồng phối hợp xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai để xác định cơ quan nào, qua đó xác định rõ trách nhiệm, giải quyết vụ việc cụ thể đó. Hội đồng này do hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh thành lập. Thông qua hoạt động của hội đồng, các cơ quan ở địa phương cũng có thêm kênh đôn đốc việc giải quyết các tranh chấp đất đai phức tạp, góp phần thực hiện phương châm lớn của Nghị quyết số 18 là “giải quyết triệt để tranh chấp về đất đai từ cơ sở, tránh vượt cấp lên Trung ương”.
Thứ ba, cần quy định cụ thể, rõ ràng quy trình giải quyết tranh chấp đất đai. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định nhiều phương thức giải quyết tranh chấp đất đai, bao gồm: các bên tự hoà giải, hoà giải ở cơ sở hoặc hoà giải tại toà án (khoản 1 Điều 224 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi); hoà giải tại UBND cấp xã (điểm a khoản 2 Điều 224 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)); giải quyết tranh chấp đất đai ở toà án theo thủ tục tổ tụng dân sự (Điều 225 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)).
Tuy nhiên, Dự thảo chưa quy định rõ những phương thức giải quyết nào là bắt buộc, phương thức nào phải thực hiện trước phương thức nào. Nói cách khác, các bên đương sự trong tranh chấp đất đai không xác định được liệu có phải quy định: “Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hoà giải” tại điểm a khoản 2 Điều 224 có nghĩa rằng các bên phải tự hoà giải hoặc hoà giải theo thủ tục hoà giải cơ sở hoặc hoà giải tại toà án trước mà không được thì mới đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hoà giải; hay các bên có thể chỉ đơn giản đề nghị UBND cấp xã tổ chức ngay thủ tục hoà giải tranh chấp của mình nếu muốn. Mặt khác, quy định tại Điều 225 của Dự thảo cũng không rõ ràng về việc liệu thủ tục hoà giải tại UBND cấp xã hay các thủ tục tự hoà giải. Do đó, Khoản 5 Điều 224 cần được chỉnh sửa như sau: “Đối với địa bàn không thành lập đơn vị hành chính cấp xã thì thực hiện hoà giải ở UBND cấp huyện. Thủ tục hoà giải thực hiện tương tự như đối với hoà giải tại UBND cấp xã”. Điều 225 cần bổ sung quy định: “Tranh chấp đất đai đã được hoà giải cơ sở hoặc hoà giải tại UBND cấp xã mà không thành thì được giải quyết bởi cơ quan có thẩm quyền”.
Ngoài ra, cần bổ sung cụm từ “tự hoà giải bằng các hình thức khác nhau” vào khoản 1 Điều 224 Dự thảo; cần quy định rõ thành phần tham gia hoà giải tại UBND cấp xã; không cần thiết quy định thủ tục hoà giải tại TAND tại các khoản 1 và 3 Điều 224 của Dự thảo.
